O Contencioso Administrativo português assenta numa matriz dualista, pois contém a acção administrativa comum e a acção administrativa especial, sendo a primeira a regra e a segunda a excepção. Contudo, na prática esta situação inverte-se, o que leva alguns autores, como o Prof. Vasco Pereira da Silva, a dizer que na realidade a regra é a acção administrativa especial, apesar de aparecer mascarada como excepção.
Temos várias disposições que se referem aos tipos de acção administrativa, a saber:
- art. 37.º do CPTA - nº 1 “… a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial …”
nº 2 - “… a) Reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo;
b) Reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições;
e) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um acto administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto…”.
- artigo 48º CPTA- nº1 “… casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado …”
nº2 - “… prejuízo do disposto no número anterior, a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável …” .
Assim, decorre do artigo 46º CPTA que seguem a forma da acção administrativa especial, os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo. Acrescenta o número 2 do mesmo preceito que: “… processos referidos no número anterior podem ser formulados os seguintes pedidos principais: a) Anulação de um acto administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica; b) Condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido; c) Declaração da ilegalidade de uma norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo; d) Declaração da ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo …” .
Por sua vez, o artigo 66º CPTA dispõe que “… acção administrativa especial pode ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado …”, sendo que ainda “… que a prática do acto devido tenha sido expressamente recusada, o objecto do processo é a pretensão do interessado e não o acto de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória …” .
Resulta, por sua vez, do art. 69.º do mesmo diploma que em “… situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido…” (n.º 1) e tendo “… havido indeferimento, o prazo de propositura da acção é de três meses …” (n.º 2), sendo que no “… caso previsto no número anterior, o prazo corre desde a notificação do acto, sendo aplicável o disposto nos artigos 59.º e 60.º …” (n.º 3).
Resulta, por sua vez, do art. 69.º do mesmo diploma que em “… situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido…” (n.º 1) e tendo “… havido indeferimento, o prazo de propositura da acção é de três meses …” (n.º 2), sendo que no “… caso previsto no número anterior, o prazo corre desde a notificação do acto, sendo aplicável o disposto nos artigos 59.º e 60.º …” (n.º 3).
Também a doutrina se pronunciou sobre esta situação, senão vejamos.
Vieira de Andrade refere que “… a diferença entre as duas formas depende de estar, ou não, em causa a prática ou a omissão de manifestações de poder público, o que significa que continua a pensar-se - afinal, pelo menos em certa medida, continuando a tradição dos sistemas euro-continentais - num regime especial para o domínio das decisões administrativas, em razão do exercício formal de poderes unilaterais (ou do incumprimento de deveres) de autoridade …” pelo que “… o critério decisivo para a distinção entre os dois domínios de regime processual parece ser o da existência, ou não, de uma relação jurídica tendencialmente paritária entre as partes - haverá um regime especial nos casos em que, na relação material controvertida, se afirme a autoridade de uma das partes sobre a outra, em regra, da Administração sobre o particular …”
Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira referem que para “… que se possa afirmar que uma situação jurídica decorre directamente de uma norma administrativa - conceito que vai aqui referido à matéria sobre que versa a norma, abrangendo, por isso, além dos regulamentos, as leis, os actos normativos de direito internacional ou comunitário e as próprias normas da Constituição - parece ser necessário que se verifiquem pelo menos dois requisitos (semi-fundíveis), a saber: - O primeiro (de carácter positivo) é que a situação que se pretende ver reconhecida ou «acertada» se encontre definida na norma em causa, mesmo que de forma genérica, com um mínimo de clareza ou precisão, não carecendo a sua efectivação de qualquer juízo valorativo próprio do exercício da função administrativa; - O segundo (de carácter negativo) é que o reconhecimento da situação em causa não se encontre sujeito a decisão (pronúncia) administrativa prévia.
Sabe-se, na verdade, que em muitos casos a lei substantiva faz depender o reconhecimento de situações administrativas de um pedido (requerimento) do interessado dirigido à Administração, a qual, por isso, nesses casos só pode ser accionada judicialmente depois de instada ou «provocada» a pronunciar-se sobre a pretensão em causa (…). Quando suceda assim, o interessado deve aguardar pela decisão administrativa (ou pelo decurso do prazo fixado para a sua emissão) e, em caso de insucesso, de falta de pronúncia ou de recusa de reconhecimento, propor uma acção administrativa especial de condenação à prática do acto devido, não a acção administrativa comum deste art. 37.º …”. E reportando-se à referida alínea b) referem ainda que se trata “… do «reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições» a obter, como as da alínea a), em acções de simples apreciação, não condenatórias, subsumíveis no quadro da acção comum - salvo quando se trate de qualidades ou condições cujo reconhecimento esteja sujeito à exigência de decisão administrativa prévia, de um acto administrativo, porque aí, para reagir contra esse acto ou contra a sua omissão, há lugar à acção administrativa especial…”
Sabe-se, na verdade, que em muitos casos a lei substantiva faz depender o reconhecimento de situações administrativas de um pedido (requerimento) do interessado dirigido à Administração, a qual, por isso, nesses casos só pode ser accionada judicialmente depois de instada ou «provocada» a pronunciar-se sobre a pretensão em causa (…). Quando suceda assim, o interessado deve aguardar pela decisão administrativa (ou pelo decurso do prazo fixado para a sua emissão) e, em caso de insucesso, de falta de pronúncia ou de recusa de reconhecimento, propor uma acção administrativa especial de condenação à prática do acto devido, não a acção administrativa comum deste art. 37.º …”. E reportando-se à referida alínea b) referem ainda que se trata “… do «reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições» a obter, como as da alínea a), em acções de simples apreciação, não condenatórias, subsumíveis no quadro da acção comum - salvo quando se trate de qualidades ou condições cujo reconhecimento esteja sujeito à exigência de decisão administrativa prévia, de um acto administrativo, porque aí, para reagir contra esse acto ou contra a sua omissão, há lugar à acção administrativa especial…”
A propósito desta matéria o Tribunal Central Administrativo do Norte em 8 de Abril de 2011 proferiu um acórdão onde debate estas questões.
Cátia Oliveira Subturma 2 Nº 17237
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