Existem quatro processos urgentes:
1- Contencioso Eleitoral – art. 36ºnº1 e art.97º ao 99º CPTA
Este processo urgente diz respeito às eleições referentes às organizações administrativas, ou seja, aquelas através das quais se designam titulares de órgãos administrativos electivos de pessoas colectivas públicas.
A legitimidade cabe as eleitores e elegíveis, sendo o prazo de 7 dias a contar da possibilidade do conhecimento do acto ou omissão.
Acórdão 10/11/2005
O Tribunal Constitucional, no Ac. 88/94 decidiu que a sua intervenção se justifica “para assegurar a genuinidade da expressão da vontade política do eleitor…”, mas uma vez apurado o resultado final da votação, não subsistem razões de intervenção, tudo se reconduzindo aos parâmetros normais do contencioso administrativo.
No caso sujeito a apreciação estava em causa a atribuição de uma subvenção estatal aos partidos concorrentes, posterior ao apuramento da vontade eleitoral, embora com efeitos sobre as oportunidades dos diferentes concorrentes através da concessão de meios económicos para as respectivas campanhas.
No referido Acórdão estava em causa o controlo sobre os actos de instalação da nova assembleia de freguesia e a substituição dos membros da assembleia que integrarão a junta, bem como os actos eleitorais para vogais das juntas, mesas e eventuais repetições. Nesse aresto o TC teve oportunidade de explicitar que não estava em causa eleição para a assembleia de freguesia e só este órgão representativo da freguesia é eleito por sufrágio directo, secreto, periódico e universal. E também que o artigo 225.º n.º 2 c) da Const. “circunscreve o contencioso eleitoral susceptível de recurso para o Tribunal Constitucional, fixando-lhe termo no resultado final decorrente …. dos apuramentos parcial e geral dos resultados.”
No caso presente foi precisamente neste contexto de acto posterior ao apuramento de todos os resultados eleitorais da eleição por sufrágio directo, no sentido mais amplo, incluindo a atribuição dos mandatos às listas concorrentes e a final apenas por causa da atribuição da subvenção à lista do Bloco de Esquerda que o recurso contencioso foi interposto, de modo que é não apenas uma questão de interpretação jurídica, mas também de pacificação, de segurança e até de elementar bom senso, evitar querelas jurídicas e adoptar a solução que tinha sido encontrada pelo TC, porque foi no conhecimento dela que se moveram todos os intervenientes neste processo eleitoral e não seria razoável apresentar agora uma solução diferente. Portanto, devemos entender que a competência estava atribuída no momento da propositura do meio contencioso aos tribunais administrativos e assim se fixou, independentemente das posteriores alterações legislativas.
No caso sujeito a apreciação estava em causa a atribuição de uma subvenção estatal aos partidos concorrentes, posterior ao apuramento da vontade eleitoral, embora com efeitos sobre as oportunidades dos diferentes concorrentes através da concessão de meios económicos para as respectivas campanhas.
No referido Acórdão estava em causa o controlo sobre os actos de instalação da nova assembleia de freguesia e a substituição dos membros da assembleia que integrarão a junta, bem como os actos eleitorais para vogais das juntas, mesas e eventuais repetições. Nesse aresto o TC teve oportunidade de explicitar que não estava em causa eleição para a assembleia de freguesia e só este órgão representativo da freguesia é eleito por sufrágio directo, secreto, periódico e universal. E também que o artigo 225.º n.º 2 c) da Const. “circunscreve o contencioso eleitoral susceptível de recurso para o Tribunal Constitucional, fixando-lhe termo no resultado final decorrente …. dos apuramentos parcial e geral dos resultados.”
No caso presente foi precisamente neste contexto de acto posterior ao apuramento de todos os resultados eleitorais da eleição por sufrágio directo, no sentido mais amplo, incluindo a atribuição dos mandatos às listas concorrentes e a final apenas por causa da atribuição da subvenção à lista do Bloco de Esquerda que o recurso contencioso foi interposto, de modo que é não apenas uma questão de interpretação jurídica, mas também de pacificação, de segurança e até de elementar bom senso, evitar querelas jurídicas e adoptar a solução que tinha sido encontrada pelo TC, porque foi no conhecimento dela que se moveram todos os intervenientes neste processo eleitoral e não seria razoável apresentar agora uma solução diferente. Portanto, devemos entender que a competência estava atribuída no momento da propositura do meio contencioso aos tribunais administrativos e assim se fixou, independentemente das posteriores alterações legislativas.
2- Contencioso pré-contratual – art. 36 nº1 b) e art.100º ao 103º CPTA
O contencioso pré-contratual refere-se à impugnação dos actos administrativos relativos à formação de empreitada, concessão de obras públicas, prestação de serviços e fornecimento de bens.
Utiliza-se quando esteja em causa a ilegalidade de quaisquer decisões administrativas relativas à formação dos referidos contratos.
Acórdão STA 29/03/2011
Segundo MARCELLO CAETANO in MANUAL I, pag. 53 “A adjudicação é o acto administrativo pelo qual a autoridade competente escolhe de entre as várias propostas admitidas a concurso aquela que é preferida para a celebração do contrato” .
Com o novo regime legal decorrente da introdução do CCP resulta porém que desde a escolha da proposta até à celebração do contrato interpõe-se um conjunto de actos de natureza procedimental que preparam e de algum modo condicionam o próprio acto de celebração do contrato. Começa logo por essa escolha não ter necessariamente um carácter definitivo, no sentido de sempre se lhe seguir aquela celebração do contrato. Este ultimo acto depende ainda de vários requisitos, a maioria dos quais inerentes ao adjudicatário, cuja falta determina a caducidade da adjudicação. Assim sucede, designadamente, com a apresentação dos documentos da habilitação (artigo 86º nº 1), com a não ocorrência de declarações falsas (artigo 87º) com a prestação da caução (artigo 91º), com a aceitação da minuta do contrato (artigo 104º) e com a outorga do contrato pelo adjudicatário (artigo 105º). Decorre daí a necessidade de adoptar um conceito amplo de adjudicação, como um acto composto, continuado e complexo, que encerra um procedimento preparador da celebração do contrato.
É assim que, na esteira do entendimento de FAUSTO QUADROS in ROA, 1987, III, pag. 717, SANTOS BOTELHO, PIRES ESTEVES e CÂNDIDO PINHO in CPA ANOTADO, 3ª Ed. pag. 806, separando a adjudicação do acto de celebração do contrato, afirmam que aquela se traduz num acto unilateral que põe termo ao concurso, o que subentende aquele conceito amplo de adjudicação, já que, enquanto as propostas mantiverem legalmente a sua validade e não houver lugar à adjudicação definitiva, elas mantêm-se com possibilidade de serem escolhidas - cfr. JORGE ANDRADE DA SILVA in CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS, COMENTADO E ANOTADO, 2008, pag. 284.
Por sua vez, decorre do artigo 85º nº 1 do CCP que o órgão competente para a decisão de contratar notifica em simultâneo todos os concorrentes da apresentação dos documentos de habilitação pelo adjudicatário, indicando o dia em que ocorreu essa apresentação.
No regime estabelecido no actual CCP deixou de haver lugar ao acto público do concurso ao contrário do que acontecia no regime anterior em que a possibilidade dos concorrentes examinarem os documentos de habilitação ocorria durante o acto público do concurso por neste se integrar a fase de habilitação dos concorrentes – cfr. artigos 101º do RJRDPCP e 94º do RJEOP.
Assim a notificação ordenada neste preceito – artigo 85º - como decorre do princípio da transparência, visa facultar aos concorrentes ou candidatos o controlo da legalidade da actuação da entidade adjudicante quanto à adjudicação, viabilizando-lhes a utilização dos meios garantísticos de defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, sejam eles administrativos (artigos 267º a 274º) ou judiciais (artigos 2º , 3º, 46º nº 3 , 100º a 103º do CPTA).
É, pois, uma formalidade essencial (cfr. JORGE ANDRADE DA SILVA,, ob. cit. Pag. 331).
Na verdade, o dever de notificação dos actos da administração pública com eficácia externa é uma das manifestações do princípio da transparência.
O principio da transparência, no entender de MARCELO REBELO DE SOUSA in O CONCURSO PÚBLICO, pag. 41, encontra-se também ele imbricado com os princípios da igualdade, da justiça, da proporcionalidade, da prossecução do interesse público bem como o da participação dos administrados. Por outro lado, ele é, em larga medida, projecção do princípio da tutela dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos.
Extraídos que foram os princípios legais e doutrinais da matéria em questão, cabe dilucidá-la nos termos a enunciar:
Na decisão a quo percebe-se que a mesma se funda no seguinte:
a) A decisão de adjudicação contempla a versão da proposta do júri do concurso;
b) tal acto de adjudicação na versão do júri é, desde logo, impugnável, pois tem eficácia externa;
c) a formulação da condição, tal como efectuada, não configura uma verdadeira cláusula de subordinação (na decisão a quo estabelece-se uma distinção entre a formulação a “adjudicação é condicional até; e condicionada à” ).
Aliás decorre da própria decisão recorrida que tal condicionalismo, tal como enquadrado pelo tribunal a quo, se pode tornar inútil ou inconsequente, pois se de facto o configurarmos da forma como o faz o tribunal a quo retirado fica de qualquer sentido tal condição.
Discordamos do entendimento vertido na sentença em crise.
Desde logo, porque não é licito presumir que o legislador tenha formulado normas inúteis, pelo que algum sentido seria de conferir a tal condicionalismo que se apõe ao acto de adjudicação.
Por outro lado, as normas decorrentes do novo regime do CCP supra citadas (artigos 75º nº 1 e 85º nº 1), conjugadas com os ensinamentos doutrinais adiantados, apontam para que apenas com a notificação efectuada em 12 de Novembro de 2009 se tornou perceptível à aqui Recorrente e aos demais concorrentes que estavam reunidas as condições – em face do presumível acordo do beneficiário do acto, uma vez que procedeu à entrega dos documentos de habilitação para a celebração do contrato – para que o acto se tornasse pleno e eficaz.
Ou seja, a primeira notificação à Autora, aqui Recorrente (30 de Setembro de 2009), com respeito à adjudicação da empreitada e obra pública a que fora candidata, sendo necessariamente uma adjudicação condicionada nos termos enunciados, não constitui o acto final do procedimento concursal, podendo, por conseguinte, aquela legitimamente esperar pela notificação dos elementos que perfeccionassem tal acto de adjudicação na ordem jurídica, o que efectivamente aconteceu por parte da Ré, com a notificação à Autora da entrega pelo consórcio adjudicatário dos documentos habilitantes à contratação.
Assim, tendo em consideração o que dispõe o artigo 101º do CPTA que passamos a citar “ Os processos de contencioso pré-contratual têm carácter urgente e devem ser intentados no prazo de um mês a contar da notificação dos interessados ou, não havendo lugar a notificação, da data do conhecimento do acto”, a presente acção é tempestiva na medida em que é do acto de notificação ultimo dirigido pela Ré à Autora, datado de 12 de Novembro de 2009, que se deve contar o prazo que assinala a possibilidade de impugnação judicial pré-contratual do acto de adjudicação.
Procedem pelo exposto todas as conclusões da alegação da Recorrente, pelo que é de conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e de revogar o despacho saneador recorrido (...).”
3 - Intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões – art. 36º nº1 c) e art. 104º ao 108º CPTA
Segundo MARCELLO CAETANO in MANUAL I, pag. 53 “A adjudicação é o acto administrativo pelo qual a autoridade competente escolhe de entre as várias propostas admitidas a concurso aquela que é preferida para a celebração do contrato” .
Com o novo regime legal decorrente da introdução do CCP resulta porém que desde a escolha da proposta até à celebração do contrato interpõe-se um conjunto de actos de natureza procedimental que preparam e de algum modo condicionam o próprio acto de celebração do contrato. Começa logo por essa escolha não ter necessariamente um carácter definitivo, no sentido de sempre se lhe seguir aquela celebração do contrato. Este ultimo acto depende ainda de vários requisitos, a maioria dos quais inerentes ao adjudicatário, cuja falta determina a caducidade da adjudicação. Assim sucede, designadamente, com a apresentação dos documentos da habilitação (artigo 86º nº 1), com a não ocorrência de declarações falsas (artigo 87º) com a prestação da caução (artigo 91º), com a aceitação da minuta do contrato (artigo 104º) e com a outorga do contrato pelo adjudicatário (artigo 105º). Decorre daí a necessidade de adoptar um conceito amplo de adjudicação, como um acto composto, continuado e complexo, que encerra um procedimento preparador da celebração do contrato.
É assim que, na esteira do entendimento de FAUSTO QUADROS in ROA, 1987, III, pag. 717, SANTOS BOTELHO, PIRES ESTEVES e CÂNDIDO PINHO in CPA ANOTADO, 3ª Ed. pag. 806, separando a adjudicação do acto de celebração do contrato, afirmam que aquela se traduz num acto unilateral que põe termo ao concurso, o que subentende aquele conceito amplo de adjudicação, já que, enquanto as propostas mantiverem legalmente a sua validade e não houver lugar à adjudicação definitiva, elas mantêm-se com possibilidade de serem escolhidas - cfr. JORGE ANDRADE DA SILVA in CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS, COMENTADO E ANOTADO, 2008, pag. 284.
Por sua vez, decorre do artigo 85º nº 1 do CCP que o órgão competente para a decisão de contratar notifica em simultâneo todos os concorrentes da apresentação dos documentos de habilitação pelo adjudicatário, indicando o dia em que ocorreu essa apresentação.
No regime estabelecido no actual CCP deixou de haver lugar ao acto público do concurso ao contrário do que acontecia no regime anterior em que a possibilidade dos concorrentes examinarem os documentos de habilitação ocorria durante o acto público do concurso por neste se integrar a fase de habilitação dos concorrentes – cfr. artigos 101º do RJRDPCP e 94º do RJEOP.
Assim a notificação ordenada neste preceito – artigo 85º - como decorre do princípio da transparência, visa facultar aos concorrentes ou candidatos o controlo da legalidade da actuação da entidade adjudicante quanto à adjudicação, viabilizando-lhes a utilização dos meios garantísticos de defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, sejam eles administrativos (artigos 267º a 274º) ou judiciais (artigos 2º , 3º, 46º nº 3 , 100º a 103º do CPTA).
É, pois, uma formalidade essencial (cfr. JORGE ANDRADE DA SILVA,, ob. cit. Pag. 331).
Na verdade, o dever de notificação dos actos da administração pública com eficácia externa é uma das manifestações do princípio da transparência.
O principio da transparência, no entender de MARCELO REBELO DE SOUSA in O CONCURSO PÚBLICO, pag. 41, encontra-se também ele imbricado com os princípios da igualdade, da justiça, da proporcionalidade, da prossecução do interesse público bem como o da participação dos administrados. Por outro lado, ele é, em larga medida, projecção do princípio da tutela dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos.
Extraídos que foram os princípios legais e doutrinais da matéria em questão, cabe dilucidá-la nos termos a enunciar:
Na decisão a quo percebe-se que a mesma se funda no seguinte:
a) A decisão de adjudicação contempla a versão da proposta do júri do concurso;
b) tal acto de adjudicação na versão do júri é, desde logo, impugnável, pois tem eficácia externa;
c) a formulação da condição, tal como efectuada, não configura uma verdadeira cláusula de subordinação (na decisão a quo estabelece-se uma distinção entre a formulação a “adjudicação é condicional até; e condicionada à” ).
Aliás decorre da própria decisão recorrida que tal condicionalismo, tal como enquadrado pelo tribunal a quo, se pode tornar inútil ou inconsequente, pois se de facto o configurarmos da forma como o faz o tribunal a quo retirado fica de qualquer sentido tal condição.
Discordamos do entendimento vertido na sentença em crise.
Desde logo, porque não é licito presumir que o legislador tenha formulado normas inúteis, pelo que algum sentido seria de conferir a tal condicionalismo que se apõe ao acto de adjudicação.
Por outro lado, as normas decorrentes do novo regime do CCP supra citadas (artigos 75º nº 1 e 85º nº 1), conjugadas com os ensinamentos doutrinais adiantados, apontam para que apenas com a notificação efectuada em 12 de Novembro de 2009 se tornou perceptível à aqui Recorrente e aos demais concorrentes que estavam reunidas as condições – em face do presumível acordo do beneficiário do acto, uma vez que procedeu à entrega dos documentos de habilitação para a celebração do contrato – para que o acto se tornasse pleno e eficaz.
Ou seja, a primeira notificação à Autora, aqui Recorrente (30 de Setembro de 2009), com respeito à adjudicação da empreitada e obra pública a que fora candidata, sendo necessariamente uma adjudicação condicionada nos termos enunciados, não constitui o acto final do procedimento concursal, podendo, por conseguinte, aquela legitimamente esperar pela notificação dos elementos que perfeccionassem tal acto de adjudicação na ordem jurídica, o que efectivamente aconteceu por parte da Ré, com a notificação à Autora da entrega pelo consórcio adjudicatário dos documentos habilitantes à contratação.
Assim, tendo em consideração o que dispõe o artigo 101º do CPTA que passamos a citar “ Os processos de contencioso pré-contratual têm carácter urgente e devem ser intentados no prazo de um mês a contar da notificação dos interessados ou, não havendo lugar a notificação, da data do conhecimento do acto”, a presente acção é tempestiva na medida em que é do acto de notificação ultimo dirigido pela Ré à Autora, datado de 12 de Novembro de 2009, que se deve contar o prazo que assinala a possibilidade de impugnação judicial pré-contratual do acto de adjudicação.
Procedem pelo exposto todas as conclusões da alegação da Recorrente, pelo que é de conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e de revogar o despacho saneador recorrido (...).”
3 - Intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões – art. 36º nº1 c) e art. 104º ao 108º CPTA
Com estes tipos de intimação visa-se a imposição judicial da adopção de comportamentos e à prática de actos administrativos.
Tem legitimidade para intimar os titulares dos direitos de informação, no prazo de 20 dias, contados a partir da não satisfação do pedido, omissão ou deferimento expresso.
Acórdão STA 2/11/2010
O art. 61.º do CPA estabelece que «os particulares têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos procedimentos em que sejam directamente interessados, bem como o direito de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas» e que «as informações a prestar abrangem a indicação do serviço onde o procedimento se encontra, os actos e diligências praticados, as deficiências a suprir pelos interessados, as decisões adoptadas e quaisquer outros elementos solicitados».
No caso em apreço, depreende-se do documento que o Requerente junta que terá apresentado uma «queixa por discriminação racial contra o Tribunal de Monção» e um pedido para serem retiradas partes discriminatórias de processos judiciais, que indica, mas não junta qualquer documento comprovativo dessa apresentação: o documento junto é um pedido de informação, apresentado na sequência da referida queixa e não o texto desta, pelo que se desconhece o seu teor.
De qualquer forma, pelo que consta dos autos, não se detecta que haja ou devesse existir qualquer procedimento administrativo relativo à queixa referida.
No caso em apreço, depreende-se do documento que o Requerente junta que terá apresentado uma «queixa por discriminação racial contra o Tribunal de Monção» e um pedido para serem retiradas partes discriminatórias de processos judiciais, que indica, mas não junta qualquer documento comprovativo dessa apresentação: o documento junto é um pedido de informação, apresentado na sequência da referida queixa e não o texto desta, pelo que se desconhece o seu teor.
De qualquer forma, pelo que consta dos autos, não se detecta que haja ou devesse existir qualquer procedimento administrativo relativo à queixa referida.
(…)
O acesso à informação procedimental, regulado pelo CPA e tutelado judicialmente pelos arts 104.º a 107.º do CPTA, visa assegurar ao acesso à informação de procedimentos administrativos e não de processos contra-ordenacionais ou processos judiciais, pelo que é de concluir que a requerida prestação de informações não pode ordenada ao abrigo destas normas.
Assim, não se demonstrando que se esteja perante uma situação em que esteja em causa o acesso à informação procedimental, que o processo previsto nos arts. 104.º a 106.º do CPTA visa assegurar, não pode ser deferida a pretensão do Requerente.
4 - Intimação para protecção de Direitos, Liberdades, Garantias – art. 36º nº1 d) e art.109º ao 111º CPTA.
Assim, não se demonstrando que se esteja perante uma situação em que esteja em causa o acesso à informação procedimental, que o processo previsto nos arts. 104.º a 106.º do CPTA visa assegurar, não pode ser deferida a pretensão do Requerente.
4 - Intimação para protecção de Direitos, Liberdades, Garantias – art. 36º nº1 d) e art.109º ao 111º CPTA.
O objectivo da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias é a emissão célere de uma decisão de mérito do processo que imponha à Administração uma conduta positiva ou negativa indispensável para assegurar o exercício do direito, liberdade ou garantia.
Acórdão do STA 30/10/2008
Trata-se, assim, de um processo principal e não de um processo cautelar a que só é legítimo recorrer quando esteja em causa a lesão, ou a ameaça de lesão, de um direito, liberdade ou garantia cuja protecção seja urgente e que esta não seja possível ou não seja suficiente através da propositura de uma acção administrativa especial associada a um pedido de decretamento da correspondente providência cautelar. Retira-se daqui que o processo de intimação não é a via normal de reacção contra a lesão, ou a ameaça de lesão, dos direitos, liberdades e garantias e que o seu uso só é admissível nas situações cujo acautelamento não pode ser feito de outro modo e, por isso, que haja a necessidade da prolação de uma decisão de mérito que imponha à Administração uma conduta que evite, em tempo útil, a lesão ou inutilização do direito, liberdade ou garantia pois que, sem a urgência e sem a indispensabilidade desta decisão, o meio mais adequado para os referidos efeitos será a propositura de uma acção administrativa, comum ou especial, visto ela ser o meio normal de defesa contra os actos administrativos ilegais.
Deve, pois, concluir-se que o recurso a este meio processual só tem cabimento quando é necessário obter, “em tempo útil e, por isso, com carácter de urgência, uma decisão definitiva sobre a questão de fundo: a questão tem de ser definitivamente decidida de imediato, não se compadecendo com uma definição cautelar. O processo principal urgente de intimação existe precisamente para suprir as insuficiências próprias da tutela cautelar, que resultam do facto dela ser isso mesmo, cautelar”, pelo que se pode afirmar que o mesmo foi gizado como “um meio subsidiário de tutela, vocacionado para intervir como válvula de segurança do sistema de garantias contenciosas, nas situações – e apenas nessas – em que outras formas de processo contencioso administrativo não se revelem aptas a assegurar a protecção efectiva de direitos, garantias e liberdades.” – Vd. M. Aroso de Almeida e C. Fernandes Cadilha, CPTA Anotado, pg.s 541 e 542 e pg. 538, e, em geral, toda a anotação ao seu art.º 109.º. No mesmo sentido, pode ver-se, ainda, Vieira de Andrade, Justiça Administrativa, 8.ª ed., pg.s 271 a 282.
Cátia Oliveira Subturma 2 Nº 17237
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