O objectivo do presente texto é avaliar, no âmbito da acção administrativa especial, no que à legitimidade activa diz respeito, o alcance e a função do artigo 56º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (=CPTA) que estabelece a impossibilidade de impugnar um acto administrativo por quem o tenha aceitado, de forma expressa ou tácita. Será principalmente sobre a vertente dos seus efeitos sobre o processo que me irei debruçar.
A legitimidade activa no âmbito do Contencioso Administrativo surge regulamentada de forma geral no artigo 9º CPTA, afirmando que o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida. Assim, os termos deste preceito legal, basta a mera alegação para se ser considerado como parte legítima, sem prejuízo de ser demonstrada, posteriormente, a ilegitimidade do autor.
Já o nº 2 do presente artigo dispõe que relativamente à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, seja em processos principais ou cautelares, é parte legítima para intervir ou propor a acção, para além do Ministério Público e das autarquias locais, qualquer pessoa ou associação ou fundação defensora dos interesses em causa.
Em sede de acção administrativa especial, estatuí o art. 55º/1 CPTA que tem legitimidade para impugnar um acto administrativo quem alegue a titularidade de um interesse directo e pessoal ou legalmente protegido, o Ministério Público, pessoas colectivas públicas e privadas relativamente aos direitos e interesses que lhe cumpra defender, os órgãos administrativos relativamente a actos praticados por outros órgãos da mesma pessoa colectiva, os presidentes de órgãos colegiais em relação aos actos praticados pelo órgão que presidem, assim como outras autoridades que actuem em defesa da legalidade administrativa, assim como as entidades mencionadas no artigo 9º/2 do CPTA. No artigo 55º/2 é atribuída legitimidade ao eleitor para impugnar deliberações dos órgãos das autarquias locais situadas na circunscrição onde o eleitor se encontra recenseado. Por fim, nos termos do nº3 do mesmo artigo, presume-se com legitimidade para impugnar o acto quem tenha intervindo como interessado no procedimento administrativo, assim como os contra-interessados (artigo 57º CPTA), ou seja, os sujeitos ou entidades a quem a procedência da acção pode prejudicar directamente e que possam ser identificados fruto da relação material em causa[1].
Debrucemo-nos agora sobre o artigo 56º CPTA.
O artigo 56º CPTA conserva nos seus termos o regime disposto nos artigos 47º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo (=RSTA) e 827º do Código Administrativo (=CA) relativamente à preclusão do direito de impugnar um acto administrativo perante a sua prévia aceitação[2].
Os preceitos em causa, supra referenciados, apresentavam a seguinte redacção:
Artigo 827º (Código Administrativo)[3]
Não pode recorrer quem tiver aceitado, expressa ou tacitamente, a decisão ou deliberação depois de proferida.
§1º - A aceitação tácita é a que deriva da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de recorrer.
§2º - A execução ou acatamento pelo funcionário não se considera aceitação tácita do acto executado ou acatado, salvo se depender da vontade do executante a escolha da oportunidade da execução.
Artigo 47º (RSTA)[4]
(Aceitação do acto administrativo. Impossibilidade de recurso)
Não pode recorrer quem tiver aceitado, expressa ou tacitamente, o acto administrativo depois de praticado.
§1º - A aceitação tácita é a que deriva da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de recorrer.
§2º - A execução ou acatamento por funcionário não se considera aceitação tácita do acto executado ou acatado, salvo se depender de vontade do executado a escolha da oportunidade da execução.
É necessário também apontar a as semelhanças entre o artigo 53º/4 do Código do Procedimento Administrativo (=CPA) e o já referenciado artigo 56º CPTA. Sinteticamente, utilizando a terminologia clássica, enquanto o artigo 53º/4 CPA regula a preclusão do direito de contestação graciosa do acto, o artigo 54º do CPTA regulamenta a impossibilidade de impugnação contenciosa do acto em si, fruto da aceitação do mesmo.
Discute-se[5] então, no âmbito dos pressupostos processuais do contencioso administrativo, qual é o papel da aceitação do acto administrativo. Como refere VASCO PEREIRA DA SILVA, devido à anterior configuração objectivista do Contencioso Administrativo, como o particular apenas actuava como auxiliar da Administração na defesa da legalidade, esta questão era reconduzida a uma questão de ilegitimidade. Deste modo, perante o antigo contencioso, o particular que aceitasse um determinado acto administrativo não poderia surgir posteriormente intentando uma acção de impugnação.
Se se atender então ao novo modelo de Contencioso subjectivista, centrando-se a legitimidade em função da alegação da titularidade de um direito, na opinião de VASCO PEREIRA DA SILVA, só se poderá assumir então duas configurações para esta aceitação. Por um lado, a aceitação do acto pode ser entendida como um pressuposto processual negativo, ou seja, a declaração de vontade – expressa ou tácita[6] – por parte do sujeito não lhe permitiria então prosseguir a acção, sendo esta posição sufragada por VIEIRA DE ANDRADE, não reconduzindo esta questão a um pressuposto de legitimidade ou de interesse em agir.
Por outro lado, pode-se entender, tal como VASCO PEREIRA DA SILVA, que a aceitação do acto, de acordo com a nova lógica subjectivista do contencioso se reconduz sim a uma questão de interesse em agir[7]. Entende este autor que a aceitação do acto conduz ao desaparecimento da efectiva necessidade de tutela judiciária, ou seja, o assentimento do particular em face do acto faz capitular a hipótese de existir uma acção em relação ao acto em causa.
Em face da legislação anterior, nomeadamente do art. 47º do RSTA, SANTOS BOTELHO[8] entendia que a questão em causa se reconduzia a uma questão de ilegitimidade, sendo esta concretização do princípio da estabilidade do acto administrativo em função da aceitação do acto. Já RUI MACHETE[9] entendia em sede de interpretação de tal preceito que estaríamos perante um pressuposto processual negativo de conhecimento não oficioso. Por fim, para FERMIANO RATO[10] entende a questão da aceitação do acto administrativo como uma questão de ilegitimidade, sendo que o seu enquadramento como pressuposto processual autónomo ou não se reconduz a uma questão meramente teórica.
Cabe concluir.
Em face do exposto entendo, tal como VIEIRA DE ANDRADE, que estamos perante um pressuposto processual negativo fruto da aceitação do acto pelo particular, de carácter autónomo em face à legitimidade. A interpretação do nº 1 do artigo 56º CPTA permite que se conclua nesse sentido, visto que o que se estatuí é a “impossibilidade de impugnar” e não a perda de legitimidade.
Pedro Barrambana Santos, nº 17501
[1] Trata-se de uma mera excursão pelos preceitos em causa. Para uma análise tipológica VASCO PEREIRA DA SILVA, “O contencioso administrativo no divã da psicanálise”, 2ª ed., Almedina, 2009, p.369-372.
[2] OLIVEIRA, Mário Esteves/ OLIVEIRA, Rodrigo Esteves, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I, Almedina, 2004.
[3] Com base no preceito apresentado em PIRES DE LIMA, António/DIAS DA FONSECA, Manuel, Código Administrativo – Actualizado e Anotado, Partes III e IV, Coimbra Editora, 1962.
[4] De acordo com a redacção apresentada por SANTOS BOTELHO, José, em Contencioso Administrativo – Anotado- Comentado-Jurisprudência,4ª ed., Almedina
[5] Por todos, PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso… , p. 372
[6] Relativamente à aceitação tácita, para além do texto da colega Susana Gonçalves, deixo aqui a referência para o Acórdão do STA de 23/11/2010, Processo 0985/09 (Relator PIRES ESTEVES), em que se entendeu, fruto das diversas missivas entre o particular e a Administração, no caso, a Rede Eléctrica Nacional, que este teria aceitado tacitamente o acto administrativo em causa.
[7] O interesse em agir também pode ser denominado como interesse processual, sendo que “consiste na necessidade de usar o processo, por isso mesmo que exprime a necessidade ou a situação objectiva de carência de tutela judiciária por parte do autor, face à pretensão que deduz”, em REMÉDIO MARQUES, João, Acção Declarativa à luz do Código Revisto, 1ª ed., Coimbra editora, 2007.
[8] SANTOS BOTELHO, Contencioso Administrativo – Anotado- Comentado-Jurisprudência,4ª ed., Almedina
[9] Apud FERMIANO RATO, António Esteves, Contencioso Administrativo – Novo regime explicado e anotado, 1ª ed., Almedina, 2004.
[10] FERMIANO RATO, António Esteves, Contencioso Administrativo – Novo regime explicado e anotado, 1ª ed., Almedina, 2004.
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