CUMULAÇÃO DE PEDIDOS
1. Linhas Gerais:
O principio da livre cumulação de pedidos do art.4º tem extrema importância, podendo ser visto como um corolário do principio da tutela jurisdicional segundo o professor Freitas do Amaral, e permitindo uma simplificação do acesso à justiça e por isso de efectivação da plena tutela jurisdicional.
O artigo 20º CRP garante aos cidadãos o direito de acesso aos tribunais e ao direito, para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos. O cerne desta garantia consiste no direito à protecção pela via judicial que possui dimensões substanciais, que compõem o já mencionado direito a uma decisão em prazo razoável e mediante processo equitativo.
O direito à protecção judicial é ainda reforçado pelo artigo 205º CRP, que determina a obrigatoriedade das sentenças para todas as autoridades e a imposição de legislação que garanta a sua execução real.
O artigo 268º CRP concretiza especificamente este direito à protecção judicial, consagrando o princípio da tutela jurisdicional efectiva dos cidadãos perante a Administração. Este princípio é reafirmado no artigo 2º n.º 2 CPTA, quando se determina que “a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos”.
A cumulação de pedidos está expressa nos art.4º nº2 e 47º nº1, 2 e 4 CPTA, sendo um elenco meramente exemplificativo.
A cumulação de pedidos alterou o quadro de competência dos tribunais administrativos, retirando ao TCA e STA, fazendo convergir nos TAC a competência para julgar em primeira instancia, para alem de que nos processos cujo julgamento em 1ª instancia seja da competência do STA é possível a cumulação de pedidos nos mesmos termos do TAC art.24º nº1 a) ETAF e 21º nº1 CPTA.
Assim, é possível uma cumulação de pedidos simples, alternativa ou subsidiária. A cumulação de pedidos depende de uma relação material de conexão entre os pedidos nos termos do art.4º nº1 CPTA, atente-se que: a causa de pedir é a mesma e única; os pedidos estão entre si numa relação de prejudicialidade ou dependência; se a causa de pedir for diferente a procedência ds pedidos depende dos mesmos factos.
Nada obsta a que os pedidos tenham diferentes formas de processo, porque se adopta a forma da acção administrativa especial art.5º nº1 CPTA. Assim como não é impeditivo se forem competentes tribunais difernetes quanto a hierarquia ou território.
2. Legitimidade:
Nos termos do art.10º nº5, quando são cumulados pedidos, devem ser demandados as pessoas colectivas ou ministérios contra quem sejam dirigidas as pretensões formuladas. Embora a norma do art.10º nº4 não refira, esta e aplicada nos casos de cumulação de pedidos referidos no nº5, uma vez que, segundo o professor Mário Esteves de Oliveira o nº4 aplica-se à hipótese do nº5, pelo menos quando a cumulação ai prevista respeitar a pedidos de impugnação.
Assim, o orgao tem personalidade judiciaria para ser demandado quanto a um pedido que proceda que lhe é imputado, sendo este requerido isolada ou cumulativamente. Note-se que o que não se pode verificar e que o autor deduza vários pedidos contra um único orgao, quando na Petiçao resultar que estes são imputados a diferentes orgaos. É importante referir que quanto à legitimidade passiva o orgao atende ao pedido que lhe é referido e não quanto aos pedidos referentes a outras relações materiais controvertidas com outros orgaos, ainda que estes pertençam ao mesmo ministério ou pessoa colectiva.
Ilustrando, verificamos que nos processos de impugnação de um acto ou de condenação à pratica de acto devido, são cumlados o pedido de indemnização pelos danos ou pela recusa e porventura a condenação da Administraçao à reconstituição da situação que deveria existir.
Existem varias hipóteses:
a. O pedido fundado na responsabilidade da administração que decorre da qualificação do acto ilegal, faz sentido que possa ser cumulado no processo de impgunaçao, para a anulação ou declaração de nulidade de actos ilegais, art.50º e art.4º nº2 f) e 47º nº1.
b. Pode-se cumular no processo de impgunaçao de actos, pretensões dirigidas ao restabelecimento da situação que existia se o acto não tivesse sido praticado, art.4º nº2 a) e ao cumprimento de deveres que a Administraçao não cumpriu art.47º nº2 b).
c. O que foi dito anteriormente pode ter lugar numa acção dirigida à condenaçao da Administraçao a pratica de um acto administrativo ilegalmente recusado, art.66º.
Quando se impugna um acto administrativo e se pede a reconstituição da situação actual hipotética e reparação de danos, e possível cumular o pedido de declaração de ilegalidade co força obrigatória geral, art.73º nº1. Se for pedida a declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral de uma norma emanada da função administrativa, art.73º nº2, pode ser cumulado os pedidos reconstituição da situação actual, art.4º nº2 b).
Podemos referir também o caso de cumulação de um pedido de condenação da administração a pratica de acto administrativo com o pedido de anulação de acto administrativo que tenha sido ilegalmente praticado, art.4º nº2 c) e art.47º nº2 a). Esta cumulação não e necessária se o acto devido for objecto de recusa expressa, art.51º nº4 e 66º nº2. Todavia, isto tem interesse para as hipóteses em que a posição subjectiva do conteúdo do interessado se contraponha a um acto administrativo de conteúdo positivo, ou segundo o professor Freitas do Amaral a um acto positivo de conteúdo ambivalente. Assim, faz todo o sentido que o interessado peça a anulação contenciosa do acto positivo e simultaneamente solicite ao tribunal a condenação da administração a pratica do acto de substituição. Ver art.47º nº3.
E quando é cumulado um pedido para o qual tenha personalidade judiciaria um ministério, de acordo com art.10º nº2 e 4, com um pedido de indemnização ou relação contratual, que teria que ser contestado pelo MP nos termos art.11º nº2? Para responder a esta questão, segundo o professor Mário aroso de almeida a acção tem de ser intentada contra o ministério a cujo orgao seja imputável o acto e contra o Estado, cabendo a cada uma destas entidades a contestação, do pedido de impugnação do acto e do pedido. Porem, tem-se entendido que a regra de representação do Estado pelo MP nos termos o 11º nº2 não se aplica em aso de cumulação de pedidos se a um deles não corresponder tal representação, segundo Mario Esteves de oliveira e Vieira de Andrade.
AC. TCAN 22.2.2007:
“Tendo presente a origem do contencioso administrativo, não surpreende que a regra seja a de a legitimidade passiva nas acções administrativas pertencer a pessoas colectivas públicas. É naturalmente assim também nas acções comuns, porquanto em princípio, só a presença de uma entidade pública na relação material controvertida permite a qualificação desta como relação jurídica administrativa.
Em relação ao Estado, a lei estabelece, porém, que a parte demandada é “o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos” (cfr. artigo 10.º/2). Interpretada esta norma isoladamente, diríamos que dela resulta, em todos os casos – por conseguinte, também na acção comum e não apenas na especial – de actuação ou omissão imputável a órgão estadual a legitimidade passiva dos ministérios.
Sucede, todavia, que o artigo 11.º/2, sobre patrocínio judiciário e representação em juízo, parece pressupor a legitimidade passiva do Estado (e não dos ministérios) sempre que estejam em causa processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade: é isso que se deduz do facto de, nesse caso, a representação (do Estado) surgir confiada ao Ministério Público.
Conjugando a aplicação das duas normas, e apesar de reconhecermos a não coincidência do alcance normativo de cada uma delas, somos levados a concluir que, relativamente a acções ou omissões de órgãos estaduais, a legitimidade passiva na acção comum cabe, em princípio aos ministérios em que tais órgãos se integrem, salvo se se tratar de uma acção relativa a contratos ou responsabilidade, caso em que a acção deve ser proposta contra o Estado, o qual é representado pelo Ministério Público.”, cfr. Pedro Gonçalves, A acção administrativa comum, Stvdia Ivridica, n.º 86, BFDUC, págs. 160 e 161.
Ou seja, só nas acções de contratos ou nas acções de responsabilidade “pura” é que a legitimidade passiva pertence ao Estado, em todas as outras em que incumbe a um qualquer órgão da administração a prática de um acto administrativo que contende com os direitos dos particulares, como o caso dos autos, a legitimidade passiva pertence ao Ministério respectivo. De facto, no caso em apreço, a responsabilidade pelo pagamento das quantias peticionadas está intimamente relacionada e dependente da prática de um acto administrativo por parte da entidade administrativa demandada originariamente, esse acto contende directamente com a existência da obrigação de pagamento das quantias peticionadas ao abrigo do Regulamento do Seguro Escolar e, portanto, não poderia deixar de ser demandado o Ministério da Educação na presente acção.
Concluindo-se, assim, pela legitimidade do Réu Ministério da Educação para ser aqui demandado.
Os casos paradigmáticos de cumulação de pedidos em que este problema é suscitado são a acção de impugnação ou de condenação a pratica de acto devido na qual se cumula um pedido de indemnização com fundamento na ilicitude desse acto (cumulação inicial), e também, quando a acção de impugnação de acto pré contratual cujo objecto seja alargado à impugnação do próprio contrato nos termos 63º nº2 ou 102º nº4 CPTA (cumulação superveniente).
Assim, os pedidos cumulados visam a pessoa colectiva Estado, como tal, discute-se se a personalidade judiciaria que é atribuída aos ministérios para apresentarem em juízo os referidos pedidos impugnatórios, deve ser estendida ao pedido indemnizatório ou ao pedido sobre o contrato que com eles esteja ligado? Tem-se entendido que sim, porque não se afigura que estejamos no âmbito de aplicação da regra da representação orgânica do estado pelo MP, porque estas acoes tem como objecto uma relação jurídico-administrativa mais ampla.
A não aplicação do art.11º nº2 CPTA as acções administrativas com pedidos cumulados tem ainda a enorme vantagem de evitar incidentes processuais quando há a modificação objectiva da instancia por cumulação superveniente de pedidos, como nos casos do art.63º/2 e 102º nº4.
Conclui-se que valem as regras do 10º nº2 e 4 CPTA em que pode ser demandado o Ministerio em vez do Estado para contestar uma acção administrativa com pedidos cumulados, mesmo que um destes se refira a um contrato.
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