Decide-se fazer um post sobre esta temática devido ao interesse que suscita o estudo da questão em análise devido à sua configuração no actual Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”).
A reforma sofrida pelo contencioso administrativo no ano de 2004 visou, essencialmente, a adopção de um modelo de justiça administrativa mais conforme com o modelo constitucional, e mais conforme, nomeadamente, sob o ponto de vista da tutela jurisdicional efectiva. O contencioso administrativo português era, tradicionalmente, um contencioso altamente objectivista de mero controlo da legalidade.
Com a reforma, reforçou-se a ideia de que o processo administrativo é cada vez mais um processo de partes acentuando-se, deste modo, o seu pendor subjectivista. A legitimidade processual afigura-se-nos então, como o pressuposto processual através do qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal.
Inovações no âmbito da legitimidade processual introduzidas pelo CPTA:
1) Legitimidade activa:
O artigo 9º CPTA reflecte o princípio geral de legitimidade activa concentrando num único preceito dois modelos típicos de legitimidade directa:
a pertinência da relação jurídica administrativa para as acções de função subjectiva
Titularidade de um interesse difuso no que se refere à acção popular
Assim, é considerado como parte legítima o autor, sempre que alegar ser parte naquela relação material controvertida, ou seja basta uma alegação “aceitável” da titularidade de um direito subjectivo ou de uma posição substantiva de vantagem para que alegadamente se seja titular na participação na relação jurídica administrativa. De referir ainda que a prova de que essa efectiva titularidade se faz no decorrer do processo.
Não obstante a consagração de um princípio geral de legitimidade activa o CPTA mantém a previsão de regras específicas de legitimidade para a acção administrativa especial, e que se reportam tanto à acção de impugnação do acto nos temos do artigo 55.º como à acção para condenação à prática de acto devido como estabelece o artigo 68.º. No que se refere à acção impugnatória pode dizer-se que a norma do 55.º não contem alterações significativas relativamente aos critérios de legitimação que constavam já das disposições dispersas vigentes antes do código, o legislador acolhendo também os contributos jurisprudenciais limitou-se a sistematizar todos os tipos de interesse que poderão constituir objecto da acção de impugnação (interesse individual, público, difuso e colectivo). O n.º 2 do citado preceito prevê ainda a acção popular correctiva que poderá ser exercida por qualquer eleitor, no gozo dos seus direitos civis e políticos, para a impugnação de deliberações dos órgãos autárquicos na circunscrição em que se encontre recenseado. A legitimidade radica assim, unicamente, na qualidade de cidadão. Quanto ao artigo 68.º, este exclui qualquer referência aos órgãos administrativos e aos presidentes dos órgãos colegiais, inviabilizando a eclosão de litígios relativos ao contencioso das omissões no seio de uma mesma pessoa colectiva pública. Por outro lado, o mesmo preceito impõe uma importante restrição à iniciativa processual do Ministério Público, limitando-a aos casos em que o dever de praticar o acto resulte directamente da lei e, cumulativamente, esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais, de um interesse público especialmente relevante ou de qualquer dos interesses difusos a que se refere o n.º2 do 9.º
É ainda de salientar as novas regras de determinação da legitimidade activa nos pedidos relativos a contratos, constatando-se um assinalável alargamento do âmbito da legitimidade a quem não seja parte na relação contratual (alíneas b), c), d)e f)do n.º1 e alíneas b), c), d)e e)do n.º2 do artigo 40.º. Anteriormente, de acordo com o previsto no 825.º do código administrativo as acções sobre contratos só poderiam ser propostas pelas entidades contratantes. Ora, o n.º1 do artigo 40º do actual código de processo vem, precisamente, cobrir o défice de protecção de terceiros no quadro do contencioso pré-contratual, permitindo que o pedido relativo à validade dos contratos possa ser deduzido por sujeitos que não sejam partes na relação jurídica. Adiante-se também que o alargamento do âmbito da legitimidade activa no domínio do contencioso dos contratos atinge não apenas acções constitutivas, mas também as acções condenatórias relativas à execução das prestações contratuais conforme resulta do n.º2 do artigo 40.º
2) Legitimidade passiva:
O legislador tomou a feliz opção de tratar a administração nos termos do princípio da igualdade das partes, e não apenas como uma mera autoridade recorrida. Adoptou-se também neste ponto o critério da relação material controvertida, considerando-se como partes não só as entidades públicas mas também os “indivíduos ou as pessoas colectivas privadas , sujeitos ás obrigações e deveres simétricos dos direitos subjectivos alegados pelo autor” (artigo 10.º n.º1). A principal novidade a este respeito traduz-se na possibilidade de identificar, como entidade demandada, em todo o tipo de processos intentados contra entidades públicas (incluindo as acções de impugnação de actos administrativos) a “pessoa colectiva de direito público, ou no caso do Estado, o ministério a cujos os órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos” como prescreve o n.º2 do artigo 10.º
Em bom rigor, o certo é que as inovações se prendem sobretudo por razões de economia processual dada a necessidade de preservar a regularidade da instância em relação a casos de erro na identificação do autor do acto impugnado, que frequentemente conduziam ao convite judicial para regularização da instância ou até mesmo à própria rejeição do recurso contencioso. Nestes termos, caso o autor tenha indicado como parte demandada um órgão de uma pessoa colectiva pública ou ministério, a acção considerar-se-á proposta contra essa pessoa ou ministério, sem possibilidade de indeferimento liminar ou necessidade de qualquer correcção da petição (n.º 4 do artigo 10.º).
Em suma:
O legislador pretendeu alargar o âmbito da legitimidade activa e para isso incluí as referidas opções no art. 9º.
Quanto à legitimidade passiva o pensamento foi o revés, mantendo a posição clássica.
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