O problema a que me proponho responder neste texto é o de saber se os tribunais administrativos são competentes para apreciar o pedido de indemnização numa acção de responsabilidade civil pela ofensa de direitos ou interesses alheios por via da lesão de um componente ambiental, nos termos do Decreto-Lei (DL) n.º 147/2008, de 29 de Julho, quando apenas estejam particulares em juízo.
O art. 4.º/1 l) do Estatuto dos Tribunais administrativos e Fiscais (ETAF) dispõe que têm competência os tribunais administrativos nos litígios que tenham por objecto promover a prevenção, cessação e reparação de violações a valores constitucionalmente protegidos em matéria de ambiente (v.g. o direito ao ambiente, art. 66.º da Constituição), quando cometidas por entidades públicas, e desde que não constituam ilícito penal ou contra-ordenacional.
Do preceito não subsistem dúvidas quanto à competência dos tribunais administrativos numa acção de responsabilidade civil, nos termos do DL 147/2008, em que esteja em causa a responsabilidade civil por danos ambientais provocados por uma entidade pública – ou uma pessoa colectiva pública, como preferem Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira (em anotação ao art. 4.º do ETAF no Código de Processo nos Tribunais administrativos, vol I, e Estatuto dos Tribunais administrativos e Fiscais anotados, Coimbra, 2004), se adoptarmos uma interpretação sistemática confrontando com as alíneas precedentes. No Acórdão do Tribunal de Conflitos de 9 de Julho de 2003 (Processo n.º 7/03) foi-se mais longe, dizendo-se que no âmbito daquela alínea se inscrevem também as pessoas colectivas de utilidade pública (neste caso uma federação desportiva) que, muito embora possam ser pessoas colectivas de direito privado, assumem poderes regulamentares, disciplinares e outros de natureza pública.
As dúvidas surgem quando as partes no litígio são apenas particulares, ou seja, quando o pedido indemnizatório é proposto por um particular contra outro particular.
Para respigar as diferentes posições é útil distinguir os seguintes casos:
- 1. A conduta do particular é “legitimada” pela emissão de um acto administrativo inválido;
- 2. A conduta do particular é desconforme a um acto administrativo válido (v.g. uma licença) do qual é destinatário, ou norma de direito administrativo;
- 3. A conduta do particular é conforme a um acto administrativo válido, do qual é destinatário, não obstante provocar danos na esfera de terceiros;
- 4. A conduta do particular é absolutamente alheia a qualquer acto administrativo;
- 5. A conduta do particular não viola qualquer norma de direito administrativo.
O Prof. Mário Aroso de Almeida (O Novo Contencioso Administrativo em Matéria de Ambiente, na RJUA, n.º 18/19, Dezembro 2002 e Junho 2003) diria que nos casos 1., 2. e 4. os tribunais administrativos têm competência. Os argumentos utilizados são:
i. A defesa do interesse do particular passa, em primeiro lugar, pela impugnação dos actos inválidos;
ii. As normas que protegem o ambiente são geralmente normas de direito administrativo (ou devem ser), pelo que independentemente de haver decisão formal da Administração esta tem o dever de intervir (seja para emitir a decisão a que está obrigada, seja para pôr cobro a situação danosa), pelo que o lesado sempre terá a possibilidade de exigir a intervenção da Administração. Ora, se a Administração pode intervir, esta será uma questão jurídico-administrativa e como tal é da competência dos tribunais administrativos.
Por outro lado, serão competentes os tribunais judiciais nas situações que se enquadram nos casos 3. e 5. porque:
i. No domínio da reparação de danos aplica-se o direito civil, nomeadamente se configurarmos estes danos como ofensas a um direito de personalidade (o direito ao ambiente), nos termos do art. 70.º/1 do CC;
ii. As eventuais normas de direito administrativo aplicáveis não servem para proteger a esfera do lesado;
iii. Não deve ser “oposta a autorização lícita ao lesado, para o efeito de o constituir no ónus de a impugnar, sob pena de ficar impedido de agir, perante os tribunais judiciais” (p. 120).
A Dra. Féria Colaço (Tutela Jurisdicional do Ambiente, na RJUA, n.º 27/28, Jan. /Dez. 2007) delimita a competência dos tribunais administrativos consoante o meio processual utilizado pelo particular.
No pensamento desta Autora, o caso 1. não fica resolvido porque não é discriminada a hipótese de uma mera acção de indemnização por danos ambientais, apenas se elencam os meios processuais adequados ao ataque do acto administrativo e os respectivos tribunais competentes.
No caso 2., parece que a tendência é a de considerar competentes os tribunais administrativos porque, devido à omissão da Administração do dever de fiscalizar, os meios processuais ao alcance do particular são os previstos no CPTA (por exemplo, condenação a prática do acto devido, art. 66.ºCPTA, ou intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, nos termos do art. 109.ºCPTA).
No caso 3., a A. sugere que a acção indemnizatória seja feita ao abrigo de indemnização por facto lícito, tendendo a atribuir competência aos tribunais judiciais. Isto porque o particular-lesado não dispõe de nenhum meio para reagir contra o acto válido da administração. Por maioria de razão, assim será no caso 5., calculo eu.
A resolução da situação 4. ficará dependente de saber se havia ou não um dever de intervenção da Administração, pelo que interpreto do pensamento da A..
Para a Prof.ª Carla Amado Gomes (Direito administrativo do ambiente, no Tratado de direito administrativo especial / coord. Paulo Otero, Pedro Gonçalves, Coimbra, 2009, vol. I) a jurisdição administrativa é o foro preferencial do contencioso ambiental devido à “proliferação de actos autorizativos e de normas de onde decorrem parâmetros de actuação dos operadores, cuja validade deve ser sindicada junto dos tribunais administrativos – cfr. art. 4.º/1 b)ETAF” e “à «captura» das acções propostas por autores populares contra entidades públicas por violações (…) de normas jus ambientais, nos termos do art. 4.º/1 l)ETAF” (pp. 252-253).
Todavia, se não estiver em causa a validade de uma autorização, ou a violação de normas de protecção de interesse ambiental por entidades públicas, por acção ou omissão (caso em que serão competentes os tribunais administrativos, por força dos artigos 213.º/3CRP e 1.º/1ETAF e 4.º/1 l)ETAF, respectivamente) em princípio serão competentes os tribunais judiciais.
Nas situações 2. e 4., em que o particular exerce uma actividade sem que tenha havido qualquer decisão prévia da administração, quando a lei a tanto obrigava, ou tendo havido decisão, o particular actue em desconformidade, a Prof.ª Carla Amado Gomes defende que serão competentes os tribunais judiciais. Opõe-se, assim, ao Prof. Mário Aroso de Almeida pela razão de que não existe qualquer relação administrativa e porque no mundo real não é possível exigir à administração uma fiscalização infalível. Por conseguinte, os tribunais administrativos só serão competentes se o autor tiver solicitado às autoridades competentes a adoptar as medidas adequadas, estas nada tiverem feito, e apareçam como demandadas na acção, nos termos do art. 37.º/3CPTA (cfr. p. 254).
O Prof. Vasco Pereira da Silva alude ao problema do conflito de jurisdições, embora sem avançar uma solução, nas suas Lições de Direito do Ambiente (Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente, Coimbra, 2002, p. 251). Contudo, no seu ensino oral, o Professor tem defendido que na dúvida dever-se-á atribuir competência aos tribunais administrativos, porque estes conflitos, na maioria dos casos configurarão relações jurídicas multilaterais (cfr. op. cit. p. 106 e seguintes).
Penso que a melhor opção passará necessariamente por separar as águas e admitir que um problema é a conduta do particular-lesante enquadrada num contexto de direito administrativo, outro é a conduta do particular-lesante enquanto ofensiva de direitos ou interesses alheios e provocadora de danos ambientais. Não se nega que, por vezes, ambas as situações possam coincidir. Por outra banda, é também necessário repensar o problema da competência à luz do objecto do processo – sujeitos, pedido e causa de pedir – e não à luz dos hipotéticos meios processuais ao dispor do particular-lesado. Partindo destas premissas, imaginemos o simples caso em que o particular-lesado entende que o seu direito ao ambiente (art. 66.º/2CRP) é violado por uma qualquer actuação de outro particular, (por exemplo, uma fábrica relativamente próxima que emite substâncias gasosas poluentes) provocando-lhe danos, e que por isso pede uma indemnização a quem explora a fábrica. O particular-lesado não está interessado em saber qual a posição da administração (se emitiu alguma decisão), nem pretende desta qualquer comportamento. Não interessa saber se esta acção é razoável mas qual o tribunal que a deve apreciar.
Em meu modesto entender, parece óbvia a competência dos tribunais judiciais. E é assim porque a relação material controvertida não implica qualquer relação jurídica administrativa, tal como diria a Prof.ª Carla Amado Gomes. O pedido é só um e é alheio à administração. Daqui resulta que a questão da competência do tribunal para conhecer do direito à indemnização deve ser descolada da questão de saber se há algum acto administrativo válido ou inválido. Podem sugerir-se as seguintes razões para tal:
i. Em primeiro lugar, porque não parece muito correcto que se preencha um pressuposto processual – a competência do tribunal – com base numa questão de mérito – a (in) validade do acto administrativo que legitima (ou não) a actuação do particular.
ii. Como tal, saber se o acto administrativo é válido ou inválido só pode interessar a quem queira impugná-lo, não pode servir para determinar a competência do tribunal, pela razão simples de que o pedido de indemnização é diverso da impugnação.
iii. Por outro lado, a (in)validade de um acto não é critério para a sua impugnabilidade; essa é uma questão de mérito. No limite, ainda que o particular provocasse danos no exercício de uma actividade devidamente autorizada, o particular-lesado sempre poderia impugnar judicialmente o acto válido (preenchidos os requisitos de impugnabilidade, cfr. art. 51CPTA), cumulando com o pedido de indemnização pelos danos ambientais. Donde, não faz sentido dizer, como a Dra. Féria Colaço, que “o particular-lesado não dispõe de qualquer meio para reagir contra o acto da Administração, na medida em que este é válido”(p. 151).
Assim, afigura-se mais o correcto determinar a competência dos tribunais conforme o (s) pedido (s). Ou seja, a regra será a de que se só houver pedido (s) contra particular (es) os tribunais judiciais são competentes.
Os tribunais administrativos apenas serão competentes para conhecer o pedido indemnizatório de um particular contra outro particular quando sejam demandadas entidades públicas (em sentido amplo) em coligação ou litisconsórcio voluntário, por exemplo por responsabilidade civil extracontratual da administração pela omissão de actos devidos (v.g. de fiscalização) ou pela emissão de actos inválidos.
Poderia questionar-se se esta seria uma boa solução, tendo em conta que a ser assim se admitiria a possibilidade de correrem duas acções semelhantes em jurisdições diferentes; seria possível que estivesse a correr uma acção de responsabilidade civil contra o particular no tribunal judicial e outra, em simultâneo, no tribunal administrativo. Acontece que não vejo motivos para perplexidade. Em primeiro lugar, porque o objecto do processo diverge na causa de pedir. Na acção contra o particular a causa de pedir são os próprios danos ambientais, contra a administração a causa de pedir é a ilicitude do acto ou da omissão. Em segundo lugar, porque cada decisão não prejudica o efeito útil da outra, não havendo motivos para se dizer que estamos na exigência de um litisconsórcio necessário natural (cfr. art. 28.º/2CPC). Em terceiro lugar, a afirmação de que haveria aqui um litisconsórcio necessário teria como efeito negativo a obrigação para o particular de intentar também acção com a Administração, mesmo que não estivesse interessado nisso, nem lhe ocorresse qualquer pedido útil contra a Administração. Por fim, o inconveniente para o particular-lesado causado pela circunstância de ter duas acções a processarem em diferentes jurisdições é suprido pela possibilidade de coligação, nos termos do art. 12.º/1 b)CPTA.
Finalmente, penso que nos termos do art. 37.º/3CPTA não é possível atribuir competência aos tribunais administrativos para conhecer do pedido indemnizatório, ainda que estejam preenchidos todos os requisitos do preceito, a saber:
- a) Alegada violação de vínculos jurídicos administrativos por particulares, ou fundado receio de que possa haver essa violação;
- b) O particular lesado ter solicitado à administração a adopção de medidas adequadas a evitar ou cessar as violações em causa;
- c) A administração não ter tomado as medidas adequadas (o que significa que a administração pode ter tomado medidas mas inadequadas, por exemplo, se persistem as violações. Em sentido contrário, a Prof.ª Amado Gomes diz que tem que ter havido inércia por parte da administração);
- d) O pedido não ter por fundamento um acto administrativo impugnável.
Tem legitimidade para esta forma de acção administrativa comum qualquer pessoa ou entidade cujos direitos ou interesses sejam directamente ofendidos.
Do que aqui se trata é de uma acção administrativa inidónea para o conhecimento do pedido ressarcitório. O que diz o art. 37.º/3CPTA é que o particular pode pedir ao tribunal (administrativo) que condene outros particulares a adoptarem ou absterem-se de comportamentos, de forma a assegurar o cumprimento de vínculos jurídico-administrativos. Não diz que o particular pode pedir a condenação para o pagamento de indemnização.
Concluindo, não posso deixar de concordar que os tribunais administrativos serão competentes para a maior parte dos litígios em que estejam em causa questões ambientais, especialmente quanto estejamos perante impugnação de actos administrativos ou inibição de comportamentos. Porém, no que respeita à responsabilidade civil por danos ambientais causados a particulares e por particulares continuarão a ser competentes os tribunais judiciais.
Sem comentários:
Enviar um comentário