A eficácia externa dos actos administrativos

A respeito dos actos administrativos impugnáveis, vem o artigo 51º nº 1 do CPTA exigir que a impugnabilidade do acto administrativo, depende apenas da sua externalidade, ou seja, da susceptibilidade de produzir efeitos jurídicos que se projectem para fora do procedimento onde o acto se insere. Referindo ainda, “especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesse legalmente protegidos”, dando-se assim cumprimento ao disposto no art.268º4 CRP que estabelece um direito fundamental de impugnação dos actos administrativos lesivos dos particulares, no âmbito de um contencioso administrativo plenamente jurisdicionalizado e de natureza predominantemente subjectiva, uma vez destinado a garantir a tutela integral e efectiva dos particulares.

Nestes termos parece irrelevante para aferir da impugnabilidade do acto, que ele seja definitivo ou não, lesivo ou não, bem como a sua localização no procedimento seja no início, meio ou termo deste.

Assim, qualquer decisão administrativa pode ser hoje impugnável, sendo uma questão essencial, a de saber se o seu conteúdo projecta efeitos jurídicos para o exterior.

A impugnabilidade do acto embora indissociável da questão da legitimidade para o impugnar, não se confunde com ela, situando-se num plano anterior, de cariz objectivo e não subjectivo, sendo, por isso, no âmbito da legitimidade que se deve colocar a questão de saber se o acto é ou não lesivo.

Os actos em questão que parecem estar incluídos neste âmbito de externalidade, quanto aos seus efeitos, são por exemplo as decisões que por si, já produzem os efeitos jurídicos, ainda que devam ser complementadas por actos jurídicos de execução vinculada (uma situação deste tipo ocorreu no caso de declaração pelo Conselho de Ministros do interesse publico da extinção dos direitos de uso privado sobre bens de domínio publico localizados numa determinada zona, que, como decorria da norma 28º do DL 468/71 de 5/11, importava a revogação posterior da licença que o constituiu, tendo sido esta uma decisão do STA no AC. 12/07/07). Incluem-se ainda os actos que embora inseridos num procedimento, produzem efeitos jurídicos externos autonomamente, sem ser através do acto principal, como é o caso de actos que terminem uma fase autónoma ou um sub-procedimento nos procedimentos complexos – acto prévio ou acto parcial – quer os actos que excluam alguém do procedimento por exemplo.

Por outro lado, pretendem-se excluir, logo a partida, os actos internos, ou seja, aqueles que visem produzir efeitos nas relações intra-pessoais, atingindo apenas aspectos orgânicos das relações especiais de poder ou as relações entre órgãos administrativos.

Coloca-se no entanto o problema de saber se são impugnáveis as decisões administrativas preliminares, que determinem a decisão final de um procedimento com efeitos externos, mas que não tenham, elas próprias, capacidade para constituir tais efeitos externos. Podem justificar-se estes casos de impugnabilidade, com base numa defesa antecipada, por assim dizer, dos interessados, na medida em que muito provavelmente são susceptíveis de causar lesões em direitos dos particulares.

À no entanto que ter em conta, que a letra do art.51º1 pode induzir em erro, pois parece dar a entender que o critério determinante é o da eficácia externa, sendo o critério da susceptibilidade de lesar direitos uma mera especificação dentro daquele amplo critério, quando na verdade estes são dois critérios autónomos (como entendo o professor Vasco Pereira da Silva), com distinta natureza e função. Um entendimento contrario daquele que se deve fazer correctamente, seria insustentável e expressamente oposto ao que se prevê no art.54º CPTA, que prevê a impugnabilidade de actos desprovidos de eficácia externa , desde que lesivos.

Firme é saber que em resultado da verificação do pressuposto processual da lesão dos direitos dos particulares, não há qualquer problema em admitir que uma medida administrativa produza simultaneamente efeitos externos e lesivos e efeitos internos de preparação de outras decisões , em cujo procedimento esteja inserido.

Veja-se a este respeito, o caso enunciado no AC. STJ 140/09 que expõe largamente argumentos que vão no sentido dos indicados ao longo deste texto, evidenciando a eficácia externa do acto como imperativo de impugnabilidade do acto

Alega-se mesmo no referido AC que actualmente é entendimento da doutrina dominante, que a impugnabilidade do acto administrativo, depende apenas da sua externalidade, ou seja, da susceptibilidade de produzir efeitos jurídicos que se projectem para fora do procedimento onde o acto se insere, nomeadamente os autores Mário Aroso de Almeida, Fernandes Cadilhe e Vieira de Andrade.